ES fondi
Pārpublikācija no Centrālās finanšu un līgumu aģentūras Juridiskā nodrošinājuma nodaļas vecākās ekspertes - juriskonsultes Lāsmas Solimas 11. novembra raksta portālā iBizness.lv

Eiropas Savienības iestādes uz pandēmijas notikumiem ir reaģējušas ar vēl nebijušiem finanšu lēmumiem. Ir izveidota jauna finanšu programma – Atveseļošanas fonds, kura mērķis ir palīdzēt atjaunot Eiropas ekonomiku, lai tā kļūtu zaļāka, digitālāka un elastīgāka. Norādīto mērķu sasniegšanā finansējuma saņēmēju rīcībai jāatbilst labajai praksei, līdz ar to kategoriski nav pieļaujami tā dēvētie “3K pārkāpumi”: interešu konflikts, krāpšana un korupcija.

Šobrīd vēl notiek jaunā Atveseļošanas fonda normatīvā regulējuma izstrāde un saskaņošana, tomēr ir skaidrs, ka attiecībā uz “3K pārkāpumiem” Centrālā finanšu un līgumu aģentūra (CFLA) arī šīs programmas projektu uzraudzībā ievēros absolūtu nulles toleranci. Līdzīgi rīcībai, ko normatīvi paredz esošajā Eiropas Savienības (ES) fondu plānošanas periodā Ministru kabineta (MK) noteikumi Nr. 517 “Kārtība, kādā ziņo par konstatētajām neatbilstībām un atgūst neatbilstoši veiktos izdevumus Eiropas Savienības struktūrfondu un Kohēzijas fonda ieviešanā 2014.– 2020. gada plānošanas periodā” 8. punktā, kā arī Finanšu ministrijas vadlīnijas Nr. 2.7. “Vadlīnijas par finanšu korekciju piemērošanu, ziņošanu par Eiropas Savienības fondu ieviešanā konstatētajām neatbilstībām, neatbilstoši veikto izdevumu atgūšanu 2014.– 2020. gada plānošanas periodā”, finansējuma saņēmējam par šiem pārkāpumiem tiks piemērota finanšu korekcija 100% apmērā no projektam piešķirtā finansējuma.

Pārliecību par interešu konflikta neesamību CFLA gūst galvenokārt iepirkuma pārbaudēs, savukārt, lai novērtētu, vai projektā nav konstatējamas krāpšanas un korupcijas pazīmes, tiek izvērtēti dažādi krāpšanas indikatori. Papildus tam CFLA ir sagatavojusi un tīmekļa vietnē publicējusi materiālu pašpārbaudes veikšanai, kas var palīdzēt pašiem finansējuma saņēmējiem novērst biežākās kļūdas iepirkuma dokumentācijā un tā norisē, soli pa solim pārbaudot dažādus aspektus.

Ņemot vērā “3K” pārkāpumu būtisko ietekmi un to aktualitāti ne tikai ES struktūrfondu un Kohēzijas fonda 2014.–2020. gada plānošanas periodā, bet arī nākamajā 2021.–2027. gada plānošanas periodā un Atveseļošanas fondā, aicinu iepazīties ar katra “3K” pārkāpumu veida raksturojumu, ieskicējot arī gadījumus no prakses attiecībā uz šo pārkāpumu izvērtēšanu un korekciju piemērošanu.

Pirmais K – interešu konflikts

ES tiesību sistēmā interešu konflikta novēršanu galvenokārt regulē divi normatīvie akti: 

  • regula 2018/1046 par finanšu noteikumiem, ko piemēro Savienības vispārējam budžetam (Finanšu regula);
  • direktīva 2014/24/ES par publisko iepirkumu (Iepirkuma direktīva). Tās normu interpretācija attiecas uz ES fondu projektu finansējuma saņēmējiem – publisko iepirkumu veicējiem. Iepirkuma direktīvā tiek uzsvērts finansējuma saņēmēja kā pasūtītāja pienākums izmantot visus iespējamos līdzekļus, lai novērstu minēto iepirkuma procedūras izkropļojumu.

Iepirkuma direktīva interešu konfliktu definē kā situāciju, kad “pasūtītāja personāla locekļiem, kas iesaistīti iepirkuma procedūras rīkošanā vai var ietekmēt šīs procedūras iznākumu, ir tieša vai netieša finansiāla, ekonomiska vai cita veida personiska ieinteresētība, ko var uzskatīt par tādu, kas kompromitē viņu objektivitāti un neatkarību iepirkuma procedūras kontekstā“. Savukārt Finanšu regulā noteikts, ka interešu konflikts pastāv tad, ja “budžeta izpildē iesaistīta finanšu dalībnieka vai citas personas funkcijas neatkarīgi un objektīvi traucē pildīt iemesli, kas saistīti ar ģimeni, emocionālajām saitēm, politisko vai nacionālo piederību, ekonomiskajām interesēm vai jebkādām citām tiešām vai netiešām personīgajām interesēm“.

Abos normatīvo aktu interešu konflikta definējumos tiek izmantots jēdziens “personiska ieinteresētība”, un tas ir jāsaprot kā “jebkāda labuma gūšana personai pašai, tās ģimenei, tuviem radiniekiem, draugiem un personām vai organizācijām, ar ko tai ir vai ir bijušas darījumu vai politiskās attiecības“, kas ir noteikts Ministru komitejas rekomendācijā dalībvalstīm Nr. R (2000) 10 “Par amatpersonu rīcības kodeksiem” 13. pantā. Minētais norāda, ka  interešu konflikta jēdziens ir samērā plašs, līdz ar to ne vienmēr skaidri izprotams.

Šo definīciju izprast un līdz ar to iespējamās interešu konflikta situācijas novērst var palīdzēt Eiropas Komisijas (EK) publicētās vadlīnijas “Norādījumi par izvairīšanos no interešu konfliktiem un to pārvaldību saskaņā ar Finanšu regulu”. Tajās ir sniegti norādījumi, kā interpretēt un piemērot saistošās normas, lai veicinātu labu praksi, kā arī sniegti piemēri interešu konflikta situācijām. 

Gan īstenojot ES fondu projektus, gan organizējot publiskos iepirkumus, interešu konflikta novēršana ir būtiska, – ja ir konstatējams nenovērsts interešu konflikts atbilstoši iepriekš norādītajām finanšu korekciju vadlīnijām, CFLA ir jākonstatē neatbilstība, savukārt finansējuma saņēmējam, kas nav novērsis interešu konfliktu, piemērojama 100% finanšu korekcija ar attiecīgo iepirkumu saistītajiem izdevumiem.

Finanšu korekciju piemēro, ja:

  • finansējuma saņēmējs nav atklājis interešu konfliktu un/vai veicis darbības tā pietiekamai ierobežošanai;
  • šis interešu konflikts skar iepirkumā uzvarējušo uzņēmumu.

Konstatējot šādu pārkāpumu un pieņemot lēmumu par neatbilstību, CFLA nav jāpierāda interešu konflikta faktiska ietekme uz konkrētu lēmumu pieņemšanas procesu, proti, nav nepieciešams pierādīt, ka interešu konflikts ir apzināti izmantots uzvarējušā pretendenta labā.

Piemērs

Persona X ir viens no pieciem piedāvājumu vērtēšanas komisijas locekļiem. Laikā, kad tika izvērtēti piedāvājumi un pieņemti lēmumi par līguma slēgšanas tiesību piešķiršanu, X bija uzvarējušā pretendenta darbinieks. Neatkarīgi no personas X konkrētās ietekmes uz lēmumu pieņemšanu un pārējiem apstākļiem (vērtēšanas komisijas lēmumu pieņemšanas kārtība saskaņā ar objektīviem piešķiršanas kritērijiem, seši pretendenti, kas piedalās konkursā, utt.) situācija rada interešu konfliktu.

Praksē finansējuma saņēmēja iepirkuma komisijas locekļi reizēm neseko līdzi ar interešu konfliktu saistītajiem ierobežojumiem un pieļauj, ka interešu konflikts netiek novērsts. Visbiežāk praksē sastopamā situācija ir gadījumi, kuros ar finansējuma saņēmēju saistītā persona, piemēram, iepirkuma komisijas loceklis, ir bijis nodarbināts pie uzvarējušā pretendenta uzņēmumā un vēl nav pagājis Publisko iepirkumu likuma 25. pantā noteiktais 24 mēnešu termiņš.

Atbilstoši EK vadlīnijās noteiktajam interešu konflikta situācijas novēršanai finansējuma saņēmējiem jāievēro, ka:

  • prasība par interešu konflikta efektīvu novēršanu attiecas uz visiem iepirkuma procedūras posmiem, proti, piedāvājuma sagatavošanu, pretendentu/kandidātu atlasi, līguma slēgšanas tiesību piešķiršanu, kā arī pēckonkursa posmu;
  • pasūtītājam ir pienākums veikt atbilstīgus pasākumus, lai efektīvi novērstu, konstatētu un labotu interešu konfliktus jebkurā no pirmajā punktā minētajiem posmiem. Kā piemērs vadlīnijās ir norādīta attiecīgās personas atstatīšana no piedāvājumu vērtēšanas. Ja šādi pasākumi nav pietiekami, lai mazinātu interešu konfliktu, t. i., attiecīgā persona ir bijusi iesaistīta iepirkuma procedūras sākotnējos posmos, kas jau ir notikuši, un tos nevar mainīt/atkārtot, pasūtītājam būtu jāveic pasākumi attiecībā uz konkrēto pretendentu, piemēram, pretendenta izslēgšana no konkursa procedūras.

Lai izvairītos no interešu konflikta situācijām un veiksmīgi īstenotu uzsākto projektu, CFLA aicina iepazīties ne tikai ar EK vadlīnijās noteikto, bet arī ar Iepirkumu uzraudzības biroja skaidrojumiem par interešu konflikta regulējumu un ar žurnālā “Jurista Vārds” publicēto rakstu “Interešu konflikta problemātika ES fondu projektu publiskajos iepirkumos”.

Otrais un trešais K – Krāpšana un korupcija

Ar jēdzienu “krāpšana” pēc EK definējuma ir jāsaprot jebkāda darbība vai bezdarbība ar iepriekšēju nodomu, kura ir saistīta ar: viltotu, kļūdainu vai nepilnīgu pārskatu vai dokumentu lietošanu vai uzrādīšanu, kuru rezultāts ir Eiropas Kopienu vispārīgā budžeta vai Eiropas Kopienu pārvaldīto, vai Eiropas Kopienu interesēs pārvaldīto budžetu līdzekļu piesavināšanās vai nelikumīga paturēšana; informācijas noklusēšanu, pārkāpjot konkrētas saistības, ar tādu pašu rezultātu; šādu līdzekļu izlietošanu citiem mērķiem, nekā tie sākotnēji tika piešķirti.

Savukārt jēdziens “korupcija” pēc Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja (KNAB) likuma definējuma ir kukuļošana vai jebkura cita valsts amatpersonas rīcība, kas vērsta uz to, lai, izmantojot dienesta stāvokli, savas pilnvaras vai pārsniedzot tās, iegūtu nepelnītu labumu sev vai citām personām.

Krāpšana un korupcija spēcīgi kaitē dalībvalstu ekonomikai, jo ietekmē taisnīgumu un vienlīdzīgas attieksmes principus projektu īstenošanā. Galvenais mehānisms krāpšanas un korupcijas risku samazināšanai ir stingra ES dalībvalsts iekšējā kontrole, kas pirmām kārtām ietver atbilstošu uzraudzību un pārbaudes, pienākumu nošķiršanu un nepieciešamās zināšanas, lai spētu identificēt krāpšanu raksturojošos rādītājus un izpildītu pienākumu ziņot par krāpšanu un korupciju attiecīgajām institūcijām.

Piemērs

Pretendenta X valdes loceklis viltoja piesaistīto speciālistu kvalifikāciju pierādošās apliecības, proti, viltoja apmācību iestādes direktora parakstu uz speciālistu apliecībām, kas apliecina viņu konkrētā kursa apguvi, tādējādi prettiesiski iegūstot līgumslēgšanas tiesības, izkrāpjot no finansējuma saņēmēja naudas līdzekļus. Līdz ar to ir konstatējama cēloņsakarība starp pretendenta prettiesiskajām darbībām un pretendenta uzvaru iepirkumā, proti, pretendents ir iesniedzis viltotus dokumentus, lai ar to palīdzību nodrošinātu uzvaru iepirkumā.

Ņemot vērā korupcijas un krāpšanas smago ietekmi uz ES fondu projektiem un to realizēšanu, CFLA, veicot ES fondu projektu uzraudzības funkcijas, pārkāpumu konstatēšanai sadarbojas ar kompetentajām valsts izveidotām korupcijas un krāpšanas novēršanas institūcijām (KNAB, Konkurences padome (KP), Valsts policija, Eiropas Prokuratūra), informējot attiecīgo institūciju un iesaistot to konstatēto pārkāpumu situāciju –  aizdomu par krāpšanu vai korupciju – izmeklēšanā un izvērtēšanā.

ES fondu jomā krāpšanas un korupcijas novēršanas kontekstā šobrīd iezīmējas divas aktualitātes.

Būvniecības karteļa seku novēršana

Plašu rezonansi ir guvusi informācija par KP šovasar aktualizētajā būvniecības karteļa lietā, kurā tika konstatēta 10 būvniecības uzņēmumu ilggadēja aizliegta vienošanās par dalības nosacījumiem publiskajos un privātajos iepirkumos Latvijā.

Kā jau minēts, krāpšanas gadījumi uzskatāmi par smagu pārkāpumu un, pamatojoties uz minēto EK sniegto definīciju, neatkarīgi no tā, vai pārkāpums ir netīšs vai tīšs (krāpšana), ar to saistītie izdevumi ir jāizslēdz no ES budžeta līdzfinansējuma.

Līdz ar to situācijā, kad ar kompetentās iestādes spēkā stājušos lēmumu ir konstatēti Konkurences likuma pārkāpumi, kas tika izdarīti iepirkuma izsludināšanas vai norises laikā, CFLA ir tiesisks pamats un pienākums lemt par neatbilstības konstatēšanu.

CFLA ir izvērtējusi, kuri ES fondu projektu iepirkumi ir minēti šajā lēmumā, un ir izdarījusi sākotnējo secinājumu par piemērojamajām finanšu korekcijām konkrētajos ES fondu projektos. CFLA ir secinājusi, ka KP lēmumā norādītais pārkāpums negatīvi ir ietekmējis 25 ES līdzfinansētus projektus (22 projektos finanšu korekcija nav piemērojama, jo iepirkuma uzvarētājs nav KP lēmumā minētais būvnieks), tātad 25 projektiem ir piemērojamas finanšu korekcijas – publiskā finanšu atbalsta samazinājums.

CFLA norāda, ka KP konstatētais pārkāpums būtiski skars tieši finansējuma saņēmējus, jo atbilstoši finanšu korekciju vadlīnijām lēmumu par neatbilstības konstatēšanu pieņem un attiecīgi finanšu korekciju piemēro finansējuma saņēmējam – personai, ar kuru ir noslēgta vienošanās vai līgums par ES fondu projekta īstenošanu.

Tā kā šobrīd ir secināms, ka vairums KP lēmumā minēto uzņēmumu ir izmantojuši tiesības KP lēmumu pārsūdzēt, tad saskaņā ar MK informatīvo ziņojumu “Par Konkurences padomes lēmuma Nr. 22 “Par pārkāpuma konstatēšanu un naudas soda uzlikšanu” ietekmi un priekšlikumiem konkurences tiesību pārkāpumu riska mazināšanai” un protokollēmumu Nr. 70 CFLA minētajiem gadījumiem izmantos tā saukto atlikto neatbilstoši veikto izdevumu atgūšanu. Proti, attiecībā uz projektiem, kuri ir pabeigti un kuros vairs nav veicami CFLA maksājumi, CFLA pieņem sākotnējo neatbilstību lēmumu, kurā noteikts iespējamās korekcijas apmērs, bet neatbilstoši veikto izdevumu atgūšanu (piedziņu) uzsāk pēc tam, kad kļuvis neapstrīdams un nepārsūdzams KP lēmums. Savukārt attiecībā uz projektiem, kuri nav pabeigti un kuros ir veicami CFLA maksājumi finansējuma saņēmējam, CFLA pieņem sākotnējo neatbilstību lēmumu, kurā noteikts iespējamās korekcijas apmērs, apturot tālāku maksājumu veikšanu projektos potenciālo neatbilstoši veikto izdevumu apmērā, bet neatbilstoši veikto izdevumu atgūšanu no finansējuma saņēmējiem CFLA uzsāk pēc tam, kad KP lēmums būs kļuvis neapstrīdams vai pēc tiesvedības beigām.

Konstatētais pārkāpums būtiski skars finansējuma saņēmējus, jo atbilstoši vadlīnijām lēmumu par neatbilstības konstatēšanu pieņem un piemēro finansējuma saņēmējam. 

Attiecībā uz uzņēmumiem, kas nav pārsūdzējuši KP lēmumu, CFLA ir jāpieņem lēmums, konstatējot pārkāpumu “Aizliegta pretendentu vienošanās”, un jāpiemēro finanšu korekcija atbilstoši vadlīnijām, uzsākot neatbilstoši veikto izdevumu atgūšanu no finansējuma saņēmēja.

Attiecībā uz minēto ir svarīgi norādīt, ka CFLA izvērtēs iespēju slēgt vienošanās ar finansējuma saņēmējiem par piedzenamo neatbilstoši veikto izdevumu atmaksu pēc tam, kad finansējuma saņēmējs attiecīgo summu būs atguvis no pārkāpumā iesaistītā uzņēmuma. CFLA pienākums būs noteikt piedziņas termiņu, kas saskaņā ar finanšu korekciju vadlīnijām nepārsniedz 2024. gada 1. decembri, bet nacionāli – īpaši pamatotos gadījumos – drīkst noteikt garāku termiņu. Saskaņā ar Finanšu regulu atmaksas termiņš nedrīkst pārsniegt četrus gadus vai īpaši pamatotos gadījumos, kur redzami iemesli, kāpēc atmaksa nevar tikt veikta īsākā laikā, iespējams noteikt termiņu astoņu gadu garumā.

ES fondu krāpšanas apkarošanas zināšanu un resursu centrs

Gan ES dalībvalstis, gan EK nepārtraukti meklē veidus, kā stiprināt cīņu pret krāpšanu un korupciju. Tā kā izpratnes veidošana un arī informācijas gūšana par šo tēmu var būt diezgan sarežģīta, beidzamos trīs gadus Reģionālās politikas ģenerāldirektorāts ciešā sadarbībā ar Eiropas Biroju krāpšanas apkarošanai  ir strādājis pie projekta “Kapacitātes palielināšana, lai identificētu un novērstu krāpšanu un korupciju Eiropas struktūrfondu un investīciju  fondos”. Projekta rezultātā ir tapusi tiešsaistes platforma “ES fondu krāpšanas apkarošanas zināšanu un resursu centrs” – tā izveidota dalībvalstu krāpšanas apkarošanas praktiķiem un iestādēm, kas īsteno ES finansētos projektus.

Platforma piedāvā jaunus rīkus un materiālus, kas atvieglo krāpšanas un korupcijas novēršanu, atklāšanu, ziņošanu un saukšanu pie atbildības par ES fondu līdzekļu nelikumīgu izmantošanu. Jaunā tīmekļvietne ir labs rīks un palīgs korupcijas un krāpšanas novēršanai, ko varēs izmantot 2021.– 2027. gada ES fondu plānošanas periodā, jo vienuviet piedāvāta piekļuve skaidrojošiem videomateriāliem, labas prakses piemēriem, krāpšanas un korupcijas gadījumu izpētei, saitēm uz attiecīgajiem tiesību aktiem un citiem materiāliem par korupcijas un krāpšanas novēršanu un atklāšanu.

Papildus jāuzsver: jebkurai personai ir pienākums vērsties attiecīgajās institūcijās situācijā, ja ir aizdomas par korupciju vai krāpšanu. Ja minētās prettiesiskās darbības skar ES fondu projektu īstenošanu, aicinājums izmantot rīcības shēmu, kas ir pieejama CFLA.